中国地方政府绩效评价中的“三权”问题探析

   包国宪   曹西安

（兰州大学中国地方政府绩效评价中心，兰州，730000）

　　[内容摘要]在我国地方政府绩效评价的实践中，管理权、组织权和评价权及其归属混乱不清是普遍存在的一个问题，由此带来了评价的错位、越位和缺位问题，严重地影响到评价结果的科学性和可信度，影响到我国地方政府绩效评价活动的进展。本文对这三项权力的具体内容进行分析和梳理，并对其归属提出了科学的界定，对推动我国地方政府绩效评价活动健康有序地运行具有重要的意义。
[关键词]政府绩效评价；评价管理权；评价组织权；具体评价；综合评价
　　[Absract] In the practice of our local government performance evaluation, the rights of management, the rights of organization and the rights of evaluation are unclear, resulting in the the mismatches, overrun and absent from their duties in our local government performance evaluation, seriously affects the scientific and credibility of the results, affecting the progress our local government performance evaluation. This essay analysising and sorting the content of these three specific rights, and scientific definiting their attributions. All these will promote the healthy and orderly operating of the local government performance evaluation .
[Key words] Government performance evaluation; Rights of evaluation management; Right of evaluation organization; Specific evaluation; Comprehensive evaluation

包国宪教授

　　作者简介：
　　包国宪，男，兰州大学管理学院院长，中国地方政府绩效评价中心主任，教授，博士生导师，主要从事
　　政府绩效管理、战略管理和虚拟组织理论方面的研究。
　　曹西安，男，兰州大学中国地方政府绩效评价中心行政管理专业硕士生，主要从事政府绩效管理方面的研究。
　　政府绩效评价是20世纪70代以来在英、美等国的公共管理改革中形成和发展起来的一种有效的政府管理手段和工具，在促进政府转变行政理念、提高工作效率和公共服务质量、控制行政成本等方面取得了显著的成效。上个世纪末，我国有些地方政府也开始尝试运用政府绩效评价工具提高其管理能力和工作水平，并积累了一定的经验。但由于缺乏整体的战略规划、统一的政策指导、规范的组织管理，致使我国地方政府绩效评价实践难以取得突破性进展，与我国行政改革要求相差甚远。其中，地方政府绩效评价中的“三权”及其归属混乱不清是普遍存在的一个问题。从理论层面上看，几乎没有专家学者对政府绩效评价中的“三权”问题进行专门研究，只是在研究在政府绩效评价的其它问题时对此有所提及，出现了“三权”的界定不统一，甚至彼此矛盾的混乱现象。就笔者所查阅的文献来看，大部分专家学者没有准确区分评价管理权和评价组织权，往往认为政府绩效评价的组织者就是评价的管理者；还有些专家学者认为评价织者就是具体评价者，自然就把评价组织权和具体评价权等同起来。从实践层面上看，近年来，我国一些地方政府开展的“政务公开”、“承诺制”、“政风行风测评”等还带有强烈的“政府主导”色彩，没能真正发展成为“民众本位”的评价，原因之一就是这些地方政府绩效评价活动往往没有界限清晰的评价管理者、评价组织者和具体评价者，也就没能够把评价中的“三权”问题理清楚。具体表现在：第一，评价管理者和评价组织者混淆不清或者合二为一，政府绩效评价实际上无人管理，评价组织者想怎么组织就怎么组织，想怎么评就怎么评。第二，评价组织者和具体评价者混淆不清，评价组织者的权力放大，评了不该自己评的事。再加上有些评价组织者就是被评价对象，这自然就造成“贴金”、“搽粉”等放大成绩、缩小问题的情况。第三，非科学的选择具体评价者而带来的具体评价权的错误行使，使得本处于核心地位的具体评价权从属于评价组织权，具体评价者对评价活动丧失信心，甚至百般抱怨。这些情况的存在，严重地影响到评价结果的科学性和可信度，影响到政府绩效评价的深入开展。因此，厘清地方政府绩效评价的管理权、组织权和评价权的归属及“三权”之间的关系问题对推动我国地方政府绩效评价活动健康有序地运行具有极其重要的意义。
一、“三权”的来源和归属
　　政府绩效评价中的“三权”是指评价管理权、评价组织权和具体评价权。评价管理权是指地方政府部门或其职能部门依据相应的政策对其地方政府绩效评价活动进行宏观管理的职权，主要是对地方政府绩效评价组织机构的管理；评价组织权是评价组织机构对政府绩效评价过程的总体设计和组织实施，并综合得出最终评价结论的权力；具体评价权是指选定的评价主体借助一定的评价手段，根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对地方政府公共部门管理过程中所反映的绩效进行核定和裁量，得出个性评价结果的权力。
1、“三权”的来源
　　具体评价权来源于人民主权。人民主权论是以马克思主义关于“人民是社会的主人”、“人民群众是历史的创造者”等理论为依据的。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民依照宪法规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务、管理社会事务”，并权有监督国家机关和工作人员。因此，对地方政府公共部门管理过程中所反映的绩效进行核定和裁量，并提出自己的建议和要求是人民主权的内在要求和具体表现。
　　评价管理权来源于行政权力，即行政主体所享有的合法资格与相应的国家强制力和约束力。从法理上来说，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关是立法机关的执行机构，从宏观上对政府绩效评价活动进行管理是政府职能的组成部分，政府绩效评价管理机构（管理办公室或管理委员会）拥有的评价管理权来源于宪法和法律，是政府机构对政府绩效评价活动的依法管理。
评价组织权本来也是政府职能的组成部分，而这一权力归属于评价组织机构实际是政府在行政体制改革中转变职能，向市场和社会分权的客观要求和结果表现。
2、“三权”的归属
　　后现代国家的治理理论强调权力的正和博弈或双赢，强调国家提供服务下的多元分权管理，提倡政府与市场、非政府组织和公众在内的多元主体通过合作、协商、伙伴关系对公共生活进行合作管理，以实现 “善治”的状态[1]。据此，我们认为：政府绩效评价的监督管理者，即政府内部成立的专门的政府绩效评价管理机构（管理办公室或管理委员会）的主要职责是对政府绩效评价活动进行宏观管理，拥有评价管理权；政府绩效评价组织机构的主要职责是组织而不是评价，拥有评价组织权；政府绩效评价主体在组织机构的组织协调下负责具体的评价工作，拥有具体评价权。如图1所示：

 
二、“三权”的具体内容分析
1、评价管理权
评价管理权包括以下几个方面：
　　（1）明确地方政府绩效评价在促进政府绩效改善、提高政府执政能力中的重要作用。如美国、日本等发达国家已率先以法律等形式肯定了绩效评价在科学研究管理中的作用[2]。
　　（2）加强对地方政府绩效评价组织机构的监管。对评价组织机构的监管，目标是保证绩效评价过程的公开透明性、评价方法的科学性和评价结果的可靠性。具体做到以下几点：①建立健全评价监督机制。②实行全面监督。③实施全过程监督。④对绩效评价的评价。必要时，政府绩效评价管理机构还可以采用一定的方式，组织一定的力量对评价组织机构的评价活动进行评价。
　　（3）强化实施并不断完善政府绩效评价制度，并要积极预防政府绩效评价中可能出现的负面影响。具体包括：①促进评价结果的有效利用，促进政府改善决策过程，改进管理方法，提高工作能力和工作效率。②要对评价的频度、评价工作进行的深度作出谨慎的规定，以防止“评价疲劳症”。③要防止评价指标的片面性和方法的非科学性。
　　（4）为地方政府绩效评价组织机构提供有效服务。新公共服务理论在民众生活的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论的基础上，提出了政府是提供服务而不是掌舵的原则，即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会[3]。从这个角度，地方政府应该为绩效评价提供其正常运行所必备的外部法制环境、舆论环境、文化环境、信息环境以及资金和技术支持。具体包括：①加强政府绩效评价的法制化、规范化建设，保障绩效评价组织机构的地位和权威。②积极培育和发展政府绩效评价中介机构。③营造适宜政府绩效评价的文化环境，并促进公众对政府绩效评价的理解，坚持推动政府部门绩效评价理论研究和实践成果的应用，加快科学技术向现实生产力转化的速度。
2、评价组织权
　　政府绩效评价能否顺利达到预期的效果，在很大程度上取决于评价的组织和筹划，加强组建、健全合理有效的评价组织机构是推进评价活动开展的重要环节。一方面，可以在政府机关及其相关职能部门建立评价组织机构；另一方面，还可借鉴国外的经验，鼓励和发展专业性的政府绩效评价中介机构。评价组织机构应由政治素质较高、组织能力较强的专业评价、统计从业人员，经济学、管理学、社会学、政治学、预测学等相关专业研究人员组成[4]。其主要职权是评价组织权，包括两大部分：
　　（1）组织评价过程。评价组织机构要对绩效评价的全过程进行全面设计和组织，具体包括以下几个方面：①评价模式的选择、创新与组织流程的设计。②评价指标体系的设计。评价组织机构坚持正确的价值取向，遵循科学的设计原则和严密的逻辑思维方法，建构由反映评价对象各个侧面的相关指标组成的系统指标体系，还要对评价指标体系进行隶属度分析，并在实践中不断修改、补充和完善。③评价步骤、评价时间及评价资源的安排协调。④评价主体的选择与培训。⑤评价工具的选择与应用设计。⑥数据统计分析和管理。⑦评价结果的管理。首先，要对评价结果的信度和效度进行检验；其次，形成绩效评价报告书并及时反馈给被评价对象；再次，根据实际情况合理确定评价结果的公开范围和公开方式；最后，将评价结果和相关信息形成数据库。
　　（2）综合评价得出最终评价结论。在实际的操作过程中，政府绩效评价主体的多元化和广泛性往往会造成意见和建议的分散化，导致个性评价结果的差异。要想得出最终的共性评价结果，还必须对多方面评价主体的评价信息进行统计整理和加权换算，把分散的个性评价结果汇总、综合、提炼，得出总的最终的评价结论。其实质是一个“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的过程，是重要的民意汇集机制和问题凝炼形成机制。具体包括以下几个方面：①确定评价数据的统计、处理方法，如主成分分析方法、层次分析方法和数据包络分析方法等，并采用头脑风暴法、专家会议法、德尔菲法等专家评估方法为不同类型的评价主体确定合理的权值标准。②对数据的有效性进行识别，剔除无效的数据，然后要利用科学的方法（如克朗巴赫系数公式法）对数据的可靠性进行分析。③对不同评价主体的个性评价结果和个性评价意见概括、综合，抓主放次、抓大放小，凝炼形成问题；综合得出主要优点和主要问题，分别分析其原因，并针对性地提出意见和建议；在分析的基础上，综合得出评价结论。④对评价结论进行复核并撰写评价报告。
3、具体评价权
具体评价权具体包括以下几个方面：
　　（1）收集信息，作出判断。评价主体对被评价对象作出评价的过程，也就是其了解情况、认识被评价对象、对被评价对象的各种复杂现象进行分析、判断、综合的过程。被评价对象的客观情况是评价主体评价的基础，但评价主体要充分利用自己的智能作出判断。如果是定量评价，就要将实际值和评价参考标准相对照，综合分析判断确定各项评价指标的分值，或者确定在评价参考标准中所处的等级；如果是定性评价，评价主体则可以利用所收集到的相关信息，运用形象（直感）思维或灵感（顿悟）思维作出感性、直观的判断[5]。
　　（2）作出描述性说明。对于被评价对象非必要直接判断的内容，评价主体还可以对其状况作出具体、细致的描述性说明。
　　（3）分析原因，提出意见和建议。在综合分析的基础上，整理出被评价对象的主要优点和存在的主要问题，分析其原因。根据自己的理解，提出解决问题的意见和建议；也可以提出个人或个人所属的团体的利益要求。
三、“三权”之间的关系
　具体评价权是政府绩效评价活动的基础，评价组织权是政府绩效评价活动的核心，评价管理权是对评价组织机构的约束，是政府绩效评价科学、健康运行的保障。这三者既相互独立，又相互联系，构成一个有机的体系。
1、具体评价权是政府绩效评价活动的基础
　　如图2所示，在政府绩效评价中，评价主体的具体评价得出的个性评价结果是评价组织机构进行综合评价得出最终评价结论的前提和基础。没有具体评价，综合评价就无法开展，不能形成最终评价结果。