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【特稿】大规划加速城镇化破题

作者: 稿源: 每日甘肃网-西部商报  2013-05-23 08:27


大规划加速城镇化破题

  如果要梳理2013年兰州这座城市的发展热词,“城镇化”一定是其中之一。过去30多年里,中国城镇化发展的各种斑驳也在这里交错、纠结。从“上山下乡”、到“城市领导农村”再到“小城镇、大战略”,后至发展大都市经济圈,兰州在城镇化的道路上也曾经历过政策与思想上的探索与争议。

  在价值观和信息多元化的今天,是否摒弃以往闭门造车的决策思维,或将对兰州乃至整个国家的城镇化进程产生决定性的影响。

  本报记者唐学仁

  五一刚过,榆中县三角城乡大兴营村文书沈明寿就忙得晕头转向。几天前县里下发文件,要求在一个月内完成全县农民土地和宅基地确权工作。每天天不亮,他就拿着表格走街串巷,挨家挨户进行产权登记。与此同时,兰州市黄河北岸800多亩连片荒山在完成一系列手续后,由一家大型房地产企业进行商品房开发。该企业支付了超过1亿元的土地出让费后,计划投资数百亿元削山造地,打造一座山水园林新城市。

  遵循城镇化的客观规律,积极稳妥推动城镇化健康发展成为政策和行动逻辑的共识。而去年年底的一次国务院常务会议指出,在工业化城镇化加快的情况下,占地过多过快问题日益突出,不仅影响农村稳定,而且威胁粮食安全,必须严格约束占用耕地。

  兰州大学经济学教授陈文江指出,兰州城镇化在过去10年快速推进,为本地经济增长释放动力的同时,带来了很多负面效应。如很多农民转换身份后,没真正融入城镇生活。新型城镇化将更加注重农民利益的保护,这一方面是出于维护民生和社会稳定的考虑,从更现实的角度来看,这也是经济发展的需要,如果大量失地农民进城之后不能维持必要的消费能力,将无法起到拉动经济增长的作用,这也失去了城镇化的意义。另一方面是农业与农村经济如果不能实现产业升级,通过大力发展新型农场与合作社实现现代化,就没办法给城市提供必须的农产品。这就需要对土地制度改革,需要加大对农村小城镇在交通、通信、医疗卫生、教育、饮水、水利等公共服务资源的投入。

  土地利益再分配

  伴随城镇化而来的不仅是土地资源的整合,不断发威的“城市病”也是亟待解决的新课题。从兰州市近几年城镇化率分析结果看,兰州城镇化率虽高但质量严重滞后,《中国经济周刊》与中国社科院城环所联合发布《中国城镇化质量报告》,对中国286个地级以上城市城镇化质量进行了排名,兰州城镇化率排名第20位,城镇化质量排名第104位。

  过去的十多年,“小城镇,大战略”一直是兰州城镇化的发展战略。但不可置否的是,市场规律发生了作用,“小城镇,大战略”最终导致农村工业化道路的失败。被设计为小城镇发展推动力的农村集体企业和乡镇企业在市场竞争中解体和凋敝。而大量农民离乡离土的模式,也造成农村空巢化和留守儿童等更为严重的社会问题。省社科院社会研究所所长刘敏称,当下社会改革迫近深水区,社会的进步已经推进到必须通过改革来创新和完善社会制度的新阶段。后半程的改革恰好与后半程的城镇化相遇,似乎也意味着社会各领域变革的时空格局最终到来,未来新一轮发展或将借助新型城镇化换挡提速。但目前,中小城市发育不够,小城镇数量多但规模小,集聚产业和人口的能力十分有限。怎样找出有效的办法,也是一项紧迫的课题。

  他的担忧,折射出城镇化进程中的路线难题。刘敏认为,兰州在推进城镇化的进程中小城镇的大规模扩张,让很多人看到它可能造成重复建设严重、资源利用效能低下等一系列问题。而在此后,外来人口的大量集聚,也让兰州颇为沮丧地遭遇了“大城市病”:交通堵塞、房价飞涨、就业困难,甚至在城市内部出现二元结构,因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。

  城市病症的治理

  谈论一件事物新形态的时候,人们总喜欢梳理其旧有面貌。近年来,城镇化速度是惊人的,但这样的城镇化过程存在诸多问题。比如,外来务工人员只是作为经济生产工具实现了城市化,由于受到户籍制度羁绊以及其他人为障碍,他们并没有实现“人的城镇化”。如果考虑到外来务工人员并未真正融入城市中这一点,我们的城镇化率究竟能达到多少?事实上,许多农民生活在城镇里却没有得到城镇户口及享有城镇居民待遇,这样的传统城镇化实质是将农民利益“边缘化”。这些漂浮的人群,其人力资源的作用并没有得到充分发挥,也没有得到结构升级,进而影响了工业化升级进程,可他们却是城镇化能否成为新经济增长点的关键因素。

  问题在于,公共产品和公共服务提供的缺失,限制了这部分人群的消费支出。“在城市挣钱,回家乡花”是这个群体的一个普遍特征。在这一点上,鲜静林和刘敏的说法一致,解决人的城镇化依然是整个社会、经济发展中的一个大问题。新型城镇化要着力解决的就是“人的城镇化”。目前,兰州的城镇化率虽然较高,但质量依然相当滞后。刘敏说,在今后很长一段时间,城镇化还将是兰州乃至全省经济社会发展的一个重要课题。基础设施完善、公共服务均等、资源流动合理,城乡协调发展,让每一个城镇化进程中的人,实实在在感受到生活质量的提高,才是成功的城镇化。城镇化的前提是资源和生产要素的自由流动,因为农民被这个计划体制死死地拴在土地上,死死地拴在他的家乡。农村土地实现确权后,土地流转速度加快,农民可以自由选择行业、选择工作,城镇化就这么起来了。

  也就是说,城镇化是城乡经济、市场发展的自然结果,城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动,而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果。显然,这并非易事。“能够抓住改革的牛鼻子——城镇化,是一种智慧,但未来能否推动城镇化改革最终取得实际成果,可能还需要勇气和智慧的结合。”陈文江说。

  核心:人的城镇化

  事实上,城市化进程是农村人口自由向城市迁徙的过程,更是经济或生产方式转变的过程。但是在实行城乡二元的户籍管理体制以来,许多部门习惯于把矛盾分散到农村去解决。在陈文江看来,由于没有城市户口,农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率,大大低于城镇居民和户籍就业人员。因此,基本公共服务均等化,是新型城镇化必须解决的难题。

  今年1月,国务院相关会议提出城镇化的核心是“人”的城镇化,关键是提高“人”的生活质量;要走集约、节能、生态的新路子,防止违反规律人为“造城”,以免出现“有城无市”和唱“空城计”。这被认定为新一轮城镇化的发端。而新型城镇化的核心是人的城镇化。农村居民进了城,要真正成为城里人还面临不少困难。

  甘肃省委党校教授鲜静林说,资源均等化过程中,户籍制度改革是关键一环。户籍制度变革和建立农村制度的退出机制是农民进城的关键。在提高城镇化的质量的道路上不能盲目地追求统计数据上的城镇化率,而是要把实践人口的城镇化作为主要任务。应推动户籍制度改革,逐步放开城市落户限制,有序地推进农业转移人口市民化的进程。但刘敏坦言,如果背后衔接了公共服务均等化,户籍本是中性制度,“但问题在于,当前的户籍制度与太多利益挂了钩,社保是最大的一块”。

  以人为本的城镇化、公共财政理应包含农民工及其子女的社会保障、义务教育和保障房。但受地方政府在土地、财税和政绩方面的考核机制,农民工市民化一直未能落到实处,而在城镇化演进中也甚至出现了“半城镇化”。鲜静林指出,新生代农民工和老一代人有着极大的不同。他们或不会务农或生在城市,对乡村反而缺少认同感和归属感,如果城市在社保、教育、住房方面继续歧视这一庞大群体,整个社会的心理和架构都会受到严重的冲击。


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编辑: 冯乐凯
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